Col timbro del Tribunale, nessuno paga per i 1300 morti e gli 800 ricoverati provocati dall’inquinamento nel capoluogo piemontese, ha scritto su “Italia Libera” Gianfranco Amendola nei giorni scorsi. La sua denuncia ha suscitato un certo clamore e molta indignazione. Che fare perché lo scandalo non si ripeta? Un sociologo e un giurista scrivono: l’inquinamento atmosferico è un fenomeno cumulativo e statisticamente certo, ma causalmente e soggettivamente frammentato soprattutto quanto a ruoli e relative responsabilità. Il diritto penale, da solo, è uno strumento inadeguato per governare rischi ambientali diffusi, perché interviene ex post e richiede standard probatori penali elevatissimi. Il caso Torino rivela, ancora una volta, una crisi più profonda: quella della responsabilità pubblica in contesti di rischio diffuso. Quando il danno è collettivo, differito nel tempo, non immediatamente attribuibile, la responsabilità tende a dissolversi; non perché manchi il danno, ma perché manca un dispositivo istituzionale capace di renderlo imputabile. È qui che diritto e politica si incontrano: il problema non è solo “chi paga”, ma chi è obbligato ad agire e con quali strumenti prima che sorga l’obbligo di pagare, sottolineano i due autorevoli ecologisti 
◆ L’articolo di AURELIO ANGELINI e CORRADO CARRUBBA
► Il nodo portato alla luce dal proscioglimento a Torino dei vertici amministrativi di Città e Regione, di cui ha parlato Gianfranco Amendola nel suo recente pezzo, pubblicato da “Italia Libera” il 2 aprile scorso [clicca qui], non è solo giudiziario, ma sistemico: riguarda il modo in cui il diritto ambientale – e in particolare quello europeo – viene tradotto (o non tradotto) in responsabilità non solo politica ma giuridica effettiva, e di quanto essa possa o non possa essere fonte di responsabilità addirittura penale. Il punto di partenza va chiarito con precisione, come Amendola giustamente ricorda: non siamo di fronte a un vuoto normativo. Al contrario, il quadro giuridico è sorprendentemente robusto: la Direttiva 2008/50/CE con il suo recepimento italiano non si limita a fissare valori limite, ma impone un obbligo positivo e vincolante agli Stati membri: adottare piani idonei a ridurre al minimo possibile la durata del superamento ed attuarli; la Corte di Giustizia Ue ha poi ulteriormente rafforzato questo obbligo, qualificandolo come dovere giuridico specifico, non discrezionale. Questo significa che la condotta generalmente dovuta è già normativamente determinata, ma ciò basta per affermare una responsabilità penale che sappiano essere, giustamente, personale?
Il tema. sotto il profilo delle libertà e delle garanzie individuali e i loro rapporto con la tutela degli interessi generali, è delicato e a tutti noto ad iniziare da Gianfranco Amendola, ambientalista e giurista, ma per decenni magistrato di forti radici socialiste, liberali e progressiste. Il problema, dunque, non è l’assenza di diritto, ma la sua possibile sanzione effettiva in sede penale. La categoria della “condotta alternativa esigibile”, così come applicata nel caso Torino, ha funzionato come filtro selettivo che ha di fatto neutralizzato l’efficacia degli obblighi europei. Ma questo esito non è inevitabile: dipende da come l’obbligo viene costruito nell’imputazione.
Qui emerge una prima implicazione politico-giuridica: il diritto ambientale europeo è già sufficientemente determinato per fondare una responsabilità certamente degli Stati membri, ma per giungere ad una responsabilità dei singoli amministratori a titolo di omissione si richiede una traduzione specifica adeguata da parte dell’accusa su quel che nel caso concerto l’amministratore pubblico avrebbe potuto fare e non ha fatto. In altre parole, la discrezionalità amministrativa non può certo essere invocata come schermo assoluto quando esistono obblighi europei specifici e già interpretati dalla Corte, ma come dice la giurisprudenza di legittimità italiana seppure la discrezionalità riguardi il “come”, non il “se” intervenire né il “quando” attivarsi per evitare un danno a salute e ambiente, di certo se si contesta a qualcuno una inazione si richiede che egli avesse strumenti propri, certi e possibili da attivare e coscientemente non lo ha fatto. Questo sembra essere stato il problema a Torino: dinanzi a una situazione di rischio ambientale e sanitario conclamato è giusto esigere che sindaci e amministratori anche regionali si attivino, ma per risponderne in sede penale occorre che la pubblica accusa indichi e dimostri esservi una strada precisa che non è stata percorsa, coscientemente e volontariamente.
Il limite del diritto penale e la necessità di un’integrazione
Tuttavia, proprio questo caso dimostra a nostro parere anche un limite strutturale del diritto penale ambientale: l’inquinamento atmosferico è un fenomeno diffuso, cumulativo e statisticamente certo, ma causalmente e soggettivamente frammentato soprattutto quanto a ruoli e relative responsabilità. Questo lo rende, quindi, difficilmente riconducibile ai paradigmi tradizionali della responsabilità penale individuale, costruiti su nessi causali diretti e su eventi puntuali attribuibili a un soggetto che ha un obbligo o una posizione di garanzia. Da qui una seconda implicazione: il diritto penale, da solo, è uno strumento inadeguato per governare rischi ambientali diffusi. Non perché sia inutile — anzi, ormai decenni di battaglie, leggi, giurisprudenza in nome del Popolo Inquinato ce lo ha dimostrato — ma perché interviene ex post e richiede standard probatori penali elevatissimi, proprio di un sistema avanzato di cui dobbiamo essere fieri. Il rischio, quindi, è che diventi simbolico: forte sul piano retorico, debole su quello operativo, e causa di effetti di delusione e disaffezione quando lo strumento penale viene attivato e come nel caso di Torino non porti a nulla. Creando tra le persone delusione e senso di frustrazione e tra gli addetti ai lavori un tassello in più nella rappresentazione della propria irresponsabilità.
Verso un modello di responsabilità multilivello
La vera via d’uscita dall’impasse richiede allora un cambio di paradigma: non sostituire il diritto penale, circondandolo di un aure salvifica, ma affiancarlo a strumenti più efficaci sul piano preventivo, che, individuando con maggiore precisione e rigore le azioni che obbligatoriamente vanno messe in campo, limitino il rischio di ambiguità del cosa e come dover agire. Serve allora un sistema di responsabilità preventiva e automatica: indicatori vincolanti di qualità dell’aria collegati a obblighi di intervento scattanti senza discrezionalità; relazioni annuali pubbliche con valutazione indipendente dell’efficacia delle misure adottate; e — sul modello di alcune esperienze nordeuropee — meccanismi di ricorso collettivo davanti al giudice amministrativo per l’inadempimento dei piani. Non per punire dopo, ma per obbligare ad agire prima senza se e senza ma. Questo implica almeno tre direttrici:
Rafforzamento della strada amministrativa: Occorre rendere immediatamente applicabili gli obblighi derivanti dal diritto europeo. Ciò significa obbligare regioni e autorità locali senza scuse e scorciatoie, e nel contempo — e anche a tal fine in nome della giustizia climatica e ambientale — riconoscere legittimazione ampia (anche collettiva) a cittadini e associazioni per impugnare l’inadeguatezza dei piani di qualità dell’aria e delle azioni e misure previste, trasformando l’obbligo europeo in vincolo operativo amministrativo, immediato, cogente, attuale, definito.
Introduzione di meccanismi automatici di attivazione: La discrezionalità politica amministrativa deve essere ridotta nei momenti critici: al superamento sistematico dei limiti sanitari devono corrispondere misure obbligatorie predefinite, precise e attuabili. Non come opzione, ma come dovere.
Accountability istituzionale ex ante: La responsabilità non può emergere solo a posteriori, attraverso il processo penale; deve essere incorporata nei processi decisionali, attraverso sistemi di monitoraggio indipendente, trasparenza e valutazione continua.
C’è un punto politico: la crisi della responsabilità pubblica la sua incapacità di definire con precisione ruoli, poteri e responsabilità. In ultima analisi, il caso Torino rivela ancora una volta una crisi più profonda: quella della responsabilità pubblica in contesti di rischio diffuso. Quando il danno è collettivo, differito nel tempo, non immediatamente attribuibile, la responsabilità tende a dissolversi; non perché manchi il danno, ma perché manca un dispositivo istituzionale capace di renderlo imputabile. È qui che diritto e politica si incontrano: il problema non è solo “chi paga”, ma chi è obbligato ad agire e con quali strumenti prima che sorga l’obbligo di pagare, ed è compito della politica prima e del legislatore dopo individuare strumenti certi da mettere a disposizione e pretendere che siano attivati.
Chi risponde di 1300 morti?
In conclusione, la domanda posta da Amendola — chi risponde per 1.300 morti — resta centrale, ma va riformulata in chiave sistemica: come costruiamo un ordinamento in cui quelle morti non siano giuridicamente invisibili prima ancora che penalmente imputabili? La risposta non sta nell’espansione simbolica del diritto penale, ma nella sua integrazione con strumenti amministrativi, preventivi e sovranazionali già disponibili ma ancora sottoutilizzati. In questo senso, il vero paradosso del caso Torino è che il diritto positivo necessario per tutelare la qualità dell’aria che respiriamo e la salute di tutti noi esiste già. Manca, piuttosto, una sua piena attivazione istituzionale, una volontà politica che accenda i riflettori su questa tragedia quotidiana prima dei pubblici ministeri, e che dia loro infine gli strumenti per perseguire effettivamente quei comportamenti che in un quadro di obblighi chiari ed effettivi chiamano in causa la giusta responsabilità penale dei singoli. © RIPRODUZIONE RISERVATA
_______
Bio
AURELIO ANGELINI. Sociologo dell’Ambiente e del Territorio. È presidente del Comitato Nazionale per l’Educazione alla Sostenibilità Agenda 2030. Coordinatore Nazionale di Movimento Ecologista. È stato professore ordinario di Sociologia dell’Ambiente e del Territorio presso l’Università Kore di Enna, preside di facoltà e coordinatore del Dottorato di ricerca in “Contesti, ambienti e stili di vita per la salute e il benessere”. Ha insegnato all’Università di Palermo: Sociologia Urbana; Ecologia; Diritto dell’Ambiente; Politiche di Tutela dell’Ambiente; Sociologia delle Migrazioni. Nell’università Iulm di Milano: Politica del territorio e dell’ambiente; Ambiente e sviluppo sostenibile. In Sicilia, fa parte del Comitato scientifico dell’Autorità di Bacino ed è stato presidente della Commissione Tecnica Specializzata per le valutazioni ambientali. Dirige la Collana della FrancoAngeli: Benessere Ambiente e Salute e la rivista scientifica Culture della Sostenibilità.
CORRADO CARRUBBA. Giurista ambientale sin dagli studi universitari, legale storico dei Centri di Azione Giuridica di Legambiente, ha ricoperto nel corso degli anni numerosi incarichi pubblici a livello locale e nazionale, da commissario settennale di Arpa Lazio a capo di gabinetto e consigliere giuridico ministeriale in diversi governi. Dal 2014 al 2019 è stato prima sub commissario di governo poi commissario straordinario del Gruppo industriale Ilva Spa. Impegnato tuttora nell’associazionismo ambientalista e nelle esperienze politiche progressiste verdi ed ecologiste, è avvocato a Roma e socio di “Safe Green Sta” www.safegreen.it
