Il decreto-legge n. 23/2026 prosegue una sequenza normativa che si protrae almeno dal biennio 2024-2025 e che comprende numerosi interventi emergenziali in materia di ordine pubblico. Esso consolida una tendenza strutturale: la progressiva trasformazione del dissenso collettivo in oggetto privilegiato di regolazione securitaria. Valutata in modo sistematico, l’azione del governo Meloni delinea un mutamento di paradigma nell’ordinamento democratico. I provvedimenti puntuali inseriti negli articoli della legge entrano in tensione con la nostra Costituzione e con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, come evidenzia un’analisi approfondita del decreto legge sottoposto al vaglio prolungato degli uffici legislativi del Quirinale. Ciascuna misura, considerata isolatamente, può trovare giustificazioni funzionali; messe in fila con le riforme della magistratura, con la sistematica decretazione d’urgenza e con la concentrazione delle funzioni di controllo nell’esecutivo, essa concorre a un disegno che le democrazie costituzionali riconoscono come una delle loro vulnerabilità storiche fondamentali
◆ L’analisi di AURELIO ANGELINI
► Il Decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, non può essere letto come un semplice aggiustamento tecnico dell’ordinamento. Collocato in una sequenza normativa che si protrae almeno dal biennio 2024–2025 e che comprende numerosi interventi emergenziali in materia di ordine pubblico, esso rappresenta un punto di consolidamento di una tendenza strutturale: la progressiva trasformazione del dissenso collettivo in oggetto privilegiato di regolazione securitaria. Il decreto rivela quattro assi portanti — anticipazione della soglia repressiva, espansione della categoria della pericolosità, amministrativizzazione del controllo, rafforzamento dell’esecutivo nella produzione normativa — che, considerati singolarmente, potrebbero apparire adattamenti funzionali a nuove forme di protesta; valutati in modo sistematico, delineano invece un mutamento di paradigma nell’ordinamento democratico. A questa lettura politologica e sociologica si affianca oggi, con crescente insistenza, una lettura squisitamente giuridico-costituzionale: numerosi giuristi e magistrati hanno sollevato rilievi formali e sostanziali sulla legittimità di singole disposizioni, configurando un quadro di frizioni con la Carta che non può essere trascurato.
Anticipazione della repressione, flagranza differita e libertà di riunione
L’art. 11-bis introdotto nel d.l. 59/1978 consente l’accompagnamento e il trattenimento fino a dodici ore di soggetti ritenuti potenzialmente pericolosi nel contesto di manifestazioni pubbliche, sulla base non di un reato commesso ma di una prognosi di pericolosità fondata su precedenti o elementi contestuali. Questo spostamento — dal diritto penale del fatto al diritto della prevenzione del soggetto — segnala, in termini foucaultiani, il passaggio da una logica disciplinare centrata sulla sanzione a una logica di sicurezza centrata sulla gestione delle probabilità: il manifestante viene prodotto istituzionalmente come rischio prima ancora di essere autore di una condotta illecita. La neutralizzazione temporanea non sanziona, gestisce; non tutela diritti, riduce l’imprevedibilità dell’evento collettivo. La misura interseca direttamente l’art. 13 Cost. sulla libertà personale e l’art. 17 Cost. sul diritto di riunione. Analoga tensione costituzionale presenta l’estensione della flagranza differita, che consente l’arresto a distanza temporale significativa dall’evento sulla base di materiale video o testimoniale: non sanziona la condotta passata in tempo reale, ma scoraggia quella futura con l’ombra di una responsabilità difficilmente prevedibile dal singolo partecipante, producendo un effetto deterrenza strutturale sul diritto stesso di manifestare.
Sanzioni amministrative, deterrenza economica e sproporzione sanzionatoria
Le modifiche all’art. 18 Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Tulps) introducono sanzioni amministrative elevate per mancato preavviso, deviazioni dall’itinerario, intralcio ai servizi e turbativa del pacifico svolgimento. La sostituzione della sanzione penale con quella amministrativa non riduce il controllo: ne modifica la grammatica, abbassando la soglia di applicabilità, aumentando la deterrenza economica con effetti sproporzionati su soggetti precari e movimenti sociali, e individualizzando la responsabilità con effetti disgreganti sulla coesione collettiva. Sul medesimo piano si collocano le nuove fattispecie penali per i blocchi stradali e ferroviari, che diversi costituzionalisti ritengono affette da manifesta irragionevolezza per sproporzione tra condotta e trattamento sanzionatorio — in contrasto con il principio di proporzionalità della pena ricavabile dagli artt. 3 e 27 Cost. e dalla giurisprudenza della Corte costituzionale — sanzionando forme di protesta storicamente tipiche del conflitto sindacale e sociale senza distinguere tra ostruzione pacifica e violenta.
Interdizione dalla sfera pubblica, Daspo urbano e art. 21 Cost.
L’art. 10 introduce la possibilità di vietare la partecipazione a riunioni pubbliche per periodi fino a dieci anni. Configurando un’esclusione prolungata dalla partecipazione collettiva, la misura produce una forma di interdizione politica che ridefinisce la cittadinanza attiva: non una pena proporzionata a una condotta, ma una riorganizzazione dell’accesso alla sfera pubblica. Il potenziamento del Daspo urbano, esteso ai contesti di manifestazione politica, aggrava questa tensione con l’art. 17 Cost. Più in generale, il decreto opera sul piano simbolico: il manifestante conflittuale viene rappresentato come rischio per l’ordine, soggetto da monitorare preventivamente. La categoria “sicurezza” ridefinisce il conflitto sociale — elemento costitutivo della democrazia pluralista — come anomalia da contenere. L’art. 21 Cost. non tutela soltanto la parola: protegge le forme di espressione collettiva nello spazio pubblico. Un ordinamento che tratta sistematicamente la protesta come rischio erode, anche senza formalmente sospenderlo, il contenuto sostanziale di quel diritto.
Decretazione d’urgenza, art. 77 Cost. e principio di omogeneità
Il decreto si inserisce in una sequenza sistematica di interventi adottati ex art. 77 Cost. La reiterazione dell’urgenza in materia di sicurezza produce un effetto di normalizzazione dell’eccezione: l’urgenza diventa modalità ordinaria di produzione normativa, il Parlamento assume funzione prevalentemente ratificatoria, l’esecutivo concentra potere normativo sottratto al conflitto deliberativo. Sul piano giuridico, la Corte costituzionale — a partire dalla sentenza n. 29/1995 fino alle pronunce più recenti — ha chiarito che il ricorso al decreto-legge richiede una motivazione adeguata e una corrispondenza effettiva tra contenuto normativo e presupposti dichiarati. La reiterazione in assenza di nuovi elementi fattuali espone il decreto alla censura di difetto dei presupposti costituzionali. Si aggiunge il rischio di violazione del principio di omogeneità: le disposizioni, accomunate dalla sola etichetta “sicurezza”, presentano contenuti eterogenei in potenziale contrasto con i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale.
Esclusione degli agenti dalle responsabilità penali, asimmetria di tutele e obblighi convenzionali
L’estensione delle cause di esclusione della responsabilità penale per gli agenti in servizio di ordine pubblico introduce un’asimmetria strutturale particolarmente rilevante: mentre il decreto inasprisce le conseguenze penali e amministrative per i manifestanti, riduce parallelamente lo spazio di responsabilità per chi esercita la forza in nome dello Stato. Questa asimmetria non è solo un problema di teoria del diritto: incide sulla cultura istituzionale dell’ordine pubblico e sul senso di proporzione che deve caratterizzare l’azione delle forze di sicurezza in contesti democratici. La giurisprudenza consolidata della Corte europea dei diritti dell’uomo — a partire dai casi relativi alla gestione del G8 di Genova del 2001 — ha affermato l’obbligo positivo degli Stati di garantire che l’uso della forza nelle manifestazioni sia soggetto a controllo effettivo, incluso quello giudiziario. Ampliare le esimenti senza rafforzare parallelamente i meccanismi di accountability rischia di collocare l’Italia in tensione con gli artt. 3 e 11 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (Cedu).
La riforma della magistratura e la concentrazione dei poteri
Il decreto va letto insieme alla riforma costituzionale che introduce il sorteggio nella composizione del Consiglio Superiore della Magistratura (Csm). Presentato come antidoto al correntismo, il meccanismo non neutralizza il potere: lo redistribuisce in modo opaco e incontrollabile. I magistrati togati sono estratti dall’intero corpo giudiziario, mentre i membri laici sono sorteggiati da liste predisposte dal Parlamento con maggioranza richiesta non ancora definita. Chi controlla la composizione di quelle liste controlla, di fatto, il sorteggio; chi controlla il sorteggio controlla il Csm. Il meccanismo appare neutro in superficie, ma apre spazi significativi all’influenza politica proprio attraverso la sua apparente casualità. Combinata con la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri — già avviata per via legislativa — e con la tendenza a ricondurre la polizia giudiziaria sotto il controllo del Ministero dell’Interno anziché della magistratura requirente, questa riforma disegna uno scenario di progressivo indebolimento dell’indipendenza del sistema giudiziario. Il cerchio si chiude: un esecutivo che legifera per decreto, un Parlamento ridotto a organo di ratifica, una magistratura progressivamente privata degli strumenti di autonomia istituzionale.
Da un diritto del conflitto a un diritto contro il conflitto
L’analisi complessiva del D.L. n. 23/2026, nella sua articolazione con le riforme istituzionali in corso, permette di individuare il nodo centrale: il mutamento di paradigma dal diritto come regolazione del conflitto al diritto come neutralizzazione preventiva dell’incertezza. Il conflitto sociale — elemento costitutivo di ogni democrazia pluralista — viene progressivamente ricondotto entro una grammatica della sicurezza che lo tratta come anomalia da contenere piuttosto che come fisiologia da regolare. Le criticità costituzionali sollevate da giuristi e magistrati — difetto dei presupposti ex art. 77, sproporzione delle pene rispetto alle condotte, compressione degli artt. 17 e 21 Cost., eccessiva estensione delle esimenti per gli agenti, violazione del principio di omogeneità del decreto — non sono obiezioni tecniche marginali: sono il segnale che il decreto preme contro i limiti che la Costituzione ha tracciato precisamente per impedire che la sicurezza diventasse un vettore di erosione delle libertà fondamentali. Ciascuna misura, considerata isolatamente, può trovare giustificazioni funzionali; in serie con le riforme della magistratura, con la sistematica decretazione d’urgenza e con la concentrazione delle funzioni di controllo nell’esecutivo, essa concorre a un disegno che le democrazie costituzionali riconoscono come una delle loro vulnerabilità storiche fondamentali. La Costituzione repubblicana, nata dall’esperienza dell’autoritarismo, aveva costruito un sistema di bilanciamento e separazione dei poteri precisamente per rendere strutturalmente difficile questa concentrazione. Valutare se i meccanismi di garanzia residui — il controllo di costituzionalità, la resistenza istituzionale, la vigilanza della società civile e dell’accademia giuridica — siano ancora sufficienti è oggi, prima ancora che una questione giuridica, una questione politica di primaria rilevanza democratica. © RIPRODUZIONE RISERVATA
